Il principio di equivalenza rappresenta un cardine fondamentale nella disciplina dei contratti pubblici, finalizzato a garantire la massima concorrenza e a prevenire l’imposizione di barriere ingiustificate all’accesso al mercato.
Esso permea l’intera materia dell’evidenza pubblica e trova applicazione anche in assenza di un esplicito richiamo nella lex specialis di gara.
La sua ratio consiste nell’evitare che le stazioni appaltanti utilizzino specifiche tecniche o norme in modo restrittivo, precludendo la partecipazione di operatori economici in grado di offrire prodotti o servizi sostanzialmente conformi alle esigenze dell’amministrazione, sebbene formalmente diversi da quelli prescritti.
Esso impone di valutare le offerte non sulla base di un riscontro meramente formalistico con le specifiche tecniche indicate nel bando, ma attraverso un giudizio di “conformità sostanziale“.
Ciò significa che le caratteristiche minime stabilite nella documentazione di gara non devono essere intese come vincolanti nel quomodo, ma soltanto quoad effectum. Un’offerta è considerata rispettosa della lex specialis se è in grado di conseguire il fine ultimo dell’affidamento, soddisfacendo nella sostanza le prestazioni e i requisiti funzionali richiesti.
La giurisprudenza ha costantemente affermato che tale principio è espressione del più generale favor partecipationis, volto ad ampliare la platea dei concorrenti per consentire alla stazione appaltante di individuare la migliore offerta possibile, essendo finalizzato ad evitare un’irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta.
L’applicazione del principio in parola segue regole precise in merito alla ripartizione degli oneri tra operatore economico e stazione appaltante.
1. Onere della prova a carico del concorrente: è l’operatore economico che intende avvalersi della clausola di equivalenza ad avere l’onere di dimostrare, con qualsiasi mezzo appropriato, che il prodotto o servizio offerto è equivalente a quello. Questa prova costituisce parte integrante dell’offerta e non può essere demandata alla commissione di gara. La giurisprudenza ha chiarito che l’operatore non è tenuto a una formale dichiarazione di equivalenza, potendo la prova emergere dalla documentazione tecnica allegata, come le schede tecniche del prodotto. (Cfr. Sent.ze del Consiglio di Stato num. 1863 del 2021 e num. 7558 del 2022)
2. Discrezionalità tecnica della stazione appaltante: spetta alla stazione appaltante svolgere una “verifica effettiva e proficua” della dichiarata o dimostrata equivalenza. Tale valutazione costituisce espressione di discrezionalità tecnica, non sindacabile nel merito dal giudice amministrativo se non per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti. (Cfr. Sent. del Consiglio di Stato num. 65 del 2022)
La commissione di gara può effettuare la valutazione di equivalenza anche in forma implicita, qualora dalla documentazione tecnica sia chiaramente desumibile la rispondenza del prodotto ai requisiti funzionali previsti dalla lex specialis (Cfr. Sent. del Consiglio di Stato num. 1863 del 2021)
Tuttavia, a fronte di un prodotto palesemente diverso da quello richiesto, la stazione appaltante ha l’obbligo di fornire una motivazione congrua e attenta che giustifichi la ritenuta equivalenza, non potendosi limitare a una mera clausola di stile (Cfr. Sent. Tar Lombardia – Sede staccata di Brescia num. 994 del 2024).
Il principio di equivalenza non ha una portata illimitata e incontra precisi confini per non snaturare l’oggetto dell’appalto. La giurisprudenza ha individuato i seguenti limiti principali:
• Divieto di offerte inappropriate: il principio non può essere invocato per ammettere offerte tecnicamente inappropriate o che non garantiscano il raggiungimento dello scopo per cui il bene è richiesto. (Cfr. Sent. Tar Campania – Napoli num. 1782 del 2023).
• Rispetto dei requisiti minimi indefettibili: l’equivalenza non si applica quando si verte sul rispetto di requisiti tecnici minimi obbligatori che identificano le caratteristiche essenziali e indefettibili della fornitura o del servizio. La loro mancanza configura un’ipotesi di aliud pro alio (letteralmente, “una cosa per un’altra”), ovvero l’offerta di un bene radicalmente diverso da quello descritto nella lex specialis (Cfr. Sent. Tar Sicilia – Sezione staccata di Catania num. 289 del 2024).
• Distinzione tra specifiche tecniche e oggetto dell’appalto: è cruciale distinguere tra “specifiche tecniche” e “oggetto dell’appalto“. Mentre le prime possono essere soddisfatte in modo equivalente, l’oggetto del contratto è immodificabile. L’applicazione del principio di equivalenza non può distorcere l’oggetto del contratto, al punto da consentire ai partecipanti di offrire un bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis, così finendo per rendere sostanzialmente indeterminato l’oggetto dell’appalto. Ad esempio, se un progetto esecutivo è stato interamente basato sull’uso di un determinato materiale (es. tubazioni in PEAD), l’offerta di un materiale diverso (es. ghisa sferoidale) che richiede una modifica sostanziale del progetto non può essere ammessa in virtù del principio di equivalenza, configurandosi come un aliud pro alio. (Cfr. Sent. Consiglio di Stato num. 5034 del 2022).
In sintesi, come affermato dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia,“il giudizio di equivalenza funzionale non può trovare applicazione se il prodotto offerto è difforme rispetto a quello descritto dalla lex specialis, costituisce cioè un “aliud pro alio”. In nessun caso, infatti, l’applicazione del principio in commento può condurre ad una disapplicazione del bando di gara” (Sent. Tar Sicilia – Sezione staccata di Catania num. 289 del 2024).
Il principio di equivalenza è stato pienamente recepito e confermato anche nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023). Le disposizioni relative alle specifiche tecniche e alla presunzione di equivalenza, ad esempio in materia di contratti collettivi di lavoro, ne ribadiscono la centralità. La normativa continua a porre in capo all’operatore economico l’onere di trasmettere la dichiarazione di equivalenza in sede di offerta, per consentire alla stazione appaltante la successiva verifica.
In conclusione, il principio di equivalenza si conferma come uno strumento essenziale per la tutela della concorrenza, consentendo un confronto competitivo basato sulla sostanza funzionale delle offerte piuttosto che su un’adesione formalistica alle specifiche. Tuttavia, il suo corretto utilizzo richiede un bilanciamento tra l’apertura al mercato e il diritto della stazione appaltante di definire con precisione le proprie esigenze, senza che l’applicazione del principio possa tradursi in una modifica surrettizia dell’oggetto contrattuale.